审计全覆盖是指审计机关在其职责权限范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全方位监督。编制审计全覆盖五年发展规划，是促进审计事业科学发展的重要手段。没有审计全覆盖五年发展规划，就等于没有长远的发展方向，审计工作就会随意或盲目；有了审计全覆盖五年发展规划，就可以明确审计未来的发展方向，合理地安排各个阶段的重大任务，不留监督盲区和死角，促使审计事业沿着正确的轨道发展。 本次笔者主要从县级审计机关的视角，谈谈如何编制审计全覆盖五年发展规划，并用实例方式展示，供审计同行参考。
    一、当前审计全覆盖规划编制存在的主要问题
    一是审计全覆盖规划前期调查不扎实。在编制审计全覆盖规划之前，调查是必不可少的工作。只有通过充分地前期调查，掌握全县预算单位、资金规模、项目数量、领导岗位、审计重要程度等全面情况，了解到哪些是重点部门、哪些是关键岗位、哪些是重大投资项目和重点专项资金、哪些是一般单位，才能针对审计对象量身定做检查规划。
    二是审计全覆盖规划时间设定不科学。如不少地方设定为2017—2019、2017年—2020、2017—2021，等等。规划周期应以5年为一个轮回，应与国家审计署发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》（2016－2020年）节拍相合，只有这样设定，才能做到审计上下“一盘棋”，也才能做到规划与年度审计项目计划的有效衔接。
    三是审计全覆盖规划编制缺乏前瞻性。没有适应新常态、践行新理念，将审计工作重心与国家五年发展规划、“四个全面”战略布局及“创新、协调、绿色、开放、共享” 的发展理念有机结合，围绕提高发展质量和效益这个中心，贯穿供给侧结构性改革这条主线，贯彻党政同责、同责同审要求，突出经济责任审计、民生审计、绩效审计及资源环境审计。规划缺乏前瞻性、战略性及目的性。
    四是审计全覆盖规划编制含混笼统。不少规划只是宽泛地明确了审计目标、内容和重点，对审计对象、审计周期、审计频次、组织方式和技术方法只是笼统地作了抽象性表述，没有健全与审计全覆盖相适应的工作机制和具体的组织保障措施，规划缺乏强有力的技术及人力物力支撑。
    二、如何编制好审计全覆盖规划
    一是认真研究国民经济社会发展纲要及审计工作发展规划。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确了国家“十三五”时期的中心工作。审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》明确了今后五年审计工作发展目标和措施，并从维护人民根本利益、推动依法治国、推动深化改革、推动政策落实、推动提高发展质量和效益、推动生态文明建设、维护经济安全、推动党风廉政建设和反腐败斗争八个方面确定了审计工作今后的主要任务。只有学习研究透国家的中心工作和审计署的指导意见，编制出的审计全覆盖规划才能做到到围绕党和政府工作重心，服务改革发展大局。
    二是认真研究审计全覆盖意见。《国务院关于加强审计工作的意见》及中央、国务院《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖，其目标是使用财政资金的单位、项目及领导干部都要接受审计监督，应审尽审、凡审必严、严肃问责。其原则是有重点、有步骤、有深度、有成效地全覆盖。有重点，不是所有领域、单位、资金、项目及领导干部平均用力，“眉毛胡子一把抓”，而是要紧紧围绕党和政府工作中心，确定审计重点领域及应关注的重点问题，抓主要矛盾。有步骤，不是一步到位，要统筹部署有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次。有深度，不是一味追求数量，把所有单位、资金、项目及领导干部走马观花审一遍，而是要对每个项目审深审透。有成效，是指审计评价正，查处问题准，审计分析透、提出建议实。只有学习研究透审计全覆盖意见，走出对审计全覆盖认识上的误区，编制出的审计全覆盖规划才能切实可行。
    三是审计全覆盖应摸清审计对象底数。只有摸清审计对象底数、资金规模、项目数量大小、以往审计发现问题多少、接受审计次数等基本情况，才能分类确定审计对象、审计重点、审计周期和审计频次。做到重点项目精心实施、一般项目快速完成、简易项目突击完成。实现审计全覆盖最大化，确保有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖。
    四是审计全覆盖时间安排应具体化。有关审计全全覆盖的时间安排和要求，国家审计署规划意见指导得很明确，对重点部门、单位每年审计，其他审计对象五年内至少审计1次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部五年内或任期内至少审计1次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。县级审计机关在制定规划时应将时间安排量化到部门、单位以及关键岗位，即具体规划哪些部门单位每年必须审计1次、哪些关键岗位的领导干部五年内应轮审1次，哪些部门单位五年内应抽查1次。
    五是审计全覆盖应创新组织方式和技术方法。第一，应创新审计组织方式，加强审计项目计划统筹，实行现代综合审计模式。打破科室界限和审计项目界线，一体化安排审计项目，实行科室之间、项目之间审计成果共享。第二，应推进联网审计。在实现预算执行联网审计的基础上，积极推进与地税、社保、公积金等重点部门或领域联网，积极探索开展以在线审计为特征的联网审计。实时在后台为各审计现场提供情况和疑点。第三，应积极探索大数据审计技术方法。以智慧审计为目标，加快大数据综合分析平台建设。建立全方位数据报送积累机制，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。
    六是审计全覆盖应有充分的组织保障。第一，应加强计划管理的协调和配合。上级审计机关统一组织实施的审计项目应当提前告知下级审计机关，下级审计机关应预留必要的时间和人力。第二，应充分利用社会审计力量。根据审计全覆盖实施需要，按照一定的程序和方式，购买社会服务，聘请有关社会审计人员、专家或特定专业机构等参与审计工作，为审计全覆盖提供技术支持保障，弥补审计人力资源不足。第三，应加强内部审计工作。加强与内部审计的联系，建立国家审计与内部审计资源共享机制，充分利用内部审计成果。
    三、《巴东县审计全覆盖五年发展规划》示例
   
    为全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，根据《湖北省审计全覆盖实施管理办法》，结合我县实际，制定审计全覆盖五年规划（2016年－2020年）。
    一、实施审计全覆盖的标准和要求
    开展审计对象普查，建立审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次。对重点部门、重点单位每年安排实施审计，其他审计对象5年内至少审计1次；对重点部门、单位以及关键岗位的领导干部5年或任期内至少审计1次；对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。对审计对象重点与非重点实行动态管理，应依据实际情况适时调整；坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次。实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。
    二、审计全覆盖五年规划
    （一）公共资金审计全覆盖规划
    1.财政预算执行审计全覆盖规划
    （1）审计目标：通过对本级财政管理和政府各部门预算执行的审计监督，规范政府收支行为，强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，
以保障公共资金安全高效使用、促进建立健全现代财税制度、增强财政政策的有效性为目标，依法对政府的全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金，以及相关经济活动进行审计，切实增强财政审计的宏观性、整体性和建设性。
    （2）审计对象：共93个单位，其中：
    一类审计对象（ 46个）：县财政局、县地税局、县发展和改革局、县住房和城乡建设局、县环境保护管理局、县扶贫开发办公室、县民族宗教事务管理局、县人力资源和社会保障局、县移民局、县民政局、县国土局、县城市管理局、县交通局、县公路管理局、县农业局、县林业局、县畜牧局、县水利局、县教育局、县卫计局、县旅游局、县文化体育新闻出版广电局、县公安局、县司法局、县统计局、县商务局、县粮食局、县供销联社、县机关事务管理局、县农村经济管理局、县食品药品监督管理局、县工商局、县城乡规划管理局、县经济和信息化局34个县直部门以及沿渡河、溪丘湾、东瀼口、官渡口、信陵镇、茶店子、绿葱坡、大支坪、野三关、清太坪、水布垭、金果坪12个乡镇人民政府。
    二类审计对象（47个）：县委办、县人大办、县政府办、县政协办、县工委、县委宣传部、县委组织部、县统战部、县纪委、县政法委、县老干部局、县行政服务中心、县信访局、县妇联、县房地产管理局、县工商联、团县委、县公共资源交易管理委员会、县科协、县政府驻武汉办事处、县新闻中心、县旅游景区管理处、县党校、县史志办、县档案局、县残联、县园林局、县城市管理综合执法大队、县市容环卫局、县生态能源局、县水土保持局、县种子管理局、县公安局交通警察大队、县森林公安局、县道路运输管理所、县交通物流发展局、县劳动就业管理局、县社会保险管理局、县医疗保险管理局、县港航管理所、县总工会、县铁矿办、县茶叶产业办公室、县江北新区建设协调指挥部、湖北巴东金丝猴省级自然保护区管理局、县农机局、县市政管理局。
    （3）审计内容：预算编制情况、预算批复情况、预算执行情况、预算调整情况、预算公开情况、决算草案编报情况。主要检查公共资金筹集、管理、分配、使用过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，公共资金管理使用的真实性、合法性、效益性以及公共资金沉淀情况，公共资金投入与项目进展、事业发展情况，公共资金管理、使用部门和单位的财政财务收支、预算执行和决算情况。
    ——财政预算执行及决算草案审计。主要监督检查预决算的真实性、合法性和效益性，重点关注财税体制运行、财税政策执行、政府预算体系建设、重点专项资金管理使用、预算绩效管理、政府债务管理，以及推进政府资产报告制度、权责发生制政府综合财务报告制度、财政库底目标余额管理制度等情况。
    ——部门预算执行审计。主要监督检查部门预决算的真实性、合法性和效益性，重点关注贯彻中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求、“三公”经费和会议费支出等情况，促进严格预算约束，提高预算绩效管理水平。
    ——税收审计。对地税系统收入征管情况，重点监督检查依法征收、税制改革、非税收入改革和征管体制改革推进，以及结构调整、科技创新、大众创业、环境保护等方面税收优惠政策落实情况及效果，推动清费立税，完善地方税体系，促进建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度。
    （4）审计周期及审计频次：对一类审计对象每年必审，对二类审计对象5年内审计1次或重点抽查。
    （5）审计方式：就地审计、联网审计。
    2.投资审计全覆盖规划
    （1）审计目标：通过对政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目审计，突出立项决策、项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、资金管理使用和工程质量管理等重点环节，关注投资项目规划布局、投向结构和经济社会环境效益等情况，促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。
    （2）审计对象：财政预算内工程建设项目；国有资本占控股地位或者主导地位的企业、政府投融资平台公司投资的重点工程建设项目；政府以特殊国有资源和优惠政策与社会资本合作建设的公共工程项目；贯彻落实国家重大政策措施情况的工程建设项目；其他涉及国家战略和公共安全、重大社会公共利益的公共工程项目。
    （3）审计内容：遵守国家法规、落实政策措施和执行规划情况；履行基本建设程序情况；建设资金管理使用情况；招投标和物资采购情况；项目建设管理情况；投资控制和工程造价情况；投资绩效情况；土地利用和征地拆迁情况；环境保护情况；基础设施和公用事业项目的特许经营活动情况。
    （4）审计周期及审计频次:每个工程项目完工后，在建设单位按照规定程序办理工程结算和项目竣工财务决算的基础上，纳入年度审计项目计划进行审计。
    （5）审计方式: 采取分类分层审计方式。即项目投资在200万元以上的建设项目，在建设单位组织办理工程结算和财务决算的基础上，由县审计局统一组织审计；项目投资在100万元以上200万元以下的建设项目，由建设单位组织内审部门或自行聘请社会中介机构进行审计。同时，根据上级审计机关统一部署和安排，开展国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计。
    （二）国有资产审计全覆盖规划
    （1）审计目标：通过对国有企业和国有资本审计，以促进国有企业提质增效、保值增值、做强做优做大为目标，推动国有企业深化改革，促进增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，维护国有资本安全；通过对行政事业国有资产管理审计，维护资产安全完整。
    （2）审计对象：共102个单位，其中：
    一类审计对象（10个）：全县国有企业。包括厚德公司、城投公司、神农投资公司、扬帆旅游公司、恒信担保公司、公交公司、自来水公司、兴源供水公司、粮油购销储备公司、银路路桥工程有限公司。
    二类审计对象（92个）：全县行政事业单位。
    审计内容：
    ①国有企业，主要审计资产负债损益情况。重点关注现代企业制度建立完善情况，国有资产管理、使用和运营过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，国有资产真实完整和保值增值情况，国有资产重大投资决策及投资绩效情况，资产质量和经营风险管理情况、国有资产监管职责履行情况。
    ——对国有资产监督管理局履行监管职责情况进行全面审计，推动以管企业为主向以管资本为主转变，建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位，促进完善各类国有资产管理体制。
    ——对国有资本投资、运营公司进行全面审计。密切关注国有资本投资、运营公司的设立及运转情况，加大对权力集中的重点岗位和资金密集、资源富集、资产聚集的重点领域、重要环节的审计力度，促进形成国有资本流动重组有效平台、优化国有资本布局、规范国有资本运作、提高国有资本配置和运行效率。
    ——对国有和国有资本占控股或主导地位的企业审计。重点关注企业国有资产的真实、完整和保值增值情况、资产负债损益情况、重大投资决策及投资绩效情况、发展潜力和风险隐患情况、企业法人治理及内部控制情况，遵守国家相关法律法规情况，促进国有企业加强经营管理，提高盈利能力。
    ②行政事业单位，主要审计国有资产管理使用情况，防止国有资产损失浪费，确保资产安全完整。
    （4）审计周期及审计频次：对一类审计对象5年内开展1次资产负债损益审计，对二类审计对象纳入财政预算执行审计内容。
    （5）审计方式：就地审计。
    （三）国有资源审计全覆盖规划
    （1）审计目标:以促进全面节约和高效利用资源、加快改善生态环境为目标，依法对土地、矿产、水资源、森林等国有自然资源，以及环境综合治理和生态保护修复等情况进行审计，加大对资源富集和毁损严重地区的审计力度，对重点国有资源、重大污染防治和生态系统保护项目实行审计全覆盖，推动加快生态文明建设。
    （2）审计对象:县国土资源局、县水利局、县林业局、县环保局及全县12个乡镇。
    （3）审计内容：通过对县域内土地、矿产、水域、森林等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计，检查国有资源管理和开发利用过程中遵守国家法律法规情况，贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况，国有资源开发利用和生态环境保护情况，相关资金的征收、管理、分配和使用情况，资源环境保护项目的建设情况和运营效果、国有资源管理部门的职责履行情况。
    ——对重要自然资源开发利用及保护情况进行审计，重点监督检查土地、矿产、水资源、森林等相关政策制度执行情况，特别是约束性指标落实情况和资源高效利用机制建立情况，促进资源节约集约循环利用，提高资源利用综合效益。
    ——对重点领域、重点行业、重点地区污染防治情况进行审计，重点监督检查水、大气、土壤等污染防治行动计划执行情况，污染物减排约束性指标落实情况，环境治理基础制度改革情况，环境基础设施、环境治理保护重点工程建设情况，促进落实最严格的环境保护制度，推动形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。
    ——对山水林田等自然生态系统保护和修复情况进行审计，重点监督检查退耕还林、天然林资源保护、国土绿化行动、国土综合整治和水土流失综合治理等重点生态工程建设情况和相关政策措施落实情况，推动自然生态系统的保护与修复，筑牢生态安全屏障。
    ——实行领导干部自然资源资产离任审计。通过审计，促进切实履行自然资源资产管理和环境保护责任。
    （4）审计周期及审计频次：根据上级审计机关统一安排对国有资源进行专项审计；与本级乡镇党政领导干部经济责任审计同步安排开展自然资源资产离任审计。
    （5）审计方式：就地审计与调查结合。
    （四）领导干部经济责任审计全覆盖规划
    （1）审计目标：以促进领导干部守法、守纪、守规、尽责为目标，加强对领导干部的管理和监督，推进党风廉政建设，完善权力运行制约和监督机制，促进领导干部正确履行经济责任，推进国家治理体系和治理能力现代化。
    （2）审计对象：共4类424个单位，其中：
    一类审计对象（ 30个单位）：县发展和改革局、县住房和城乡建设局、县环境保护管理局、县扶贫开发办公室、县民族宗教事务管理局、县人力资源和社会保障局、县移民局、县民政局、县国土局、县城市管理局、县交通局、县公路管理局、县农业局、县林业局、县畜牧局、县水利局、县教育局、县卫计局及沿渡河、溪丘湾、东瀼口、官渡口、信陵镇、茶店子、绿葱坡、大支坪、野三关、清太坪、水布坪、金果坪乡镇人民政府。
    二类审计对象（ 10个单位）：厚德公司、城投公司、神农投资公司、扬帆旅游公司、恒信担保公司、公交公司、自来水公司、兴源供水公司、粮油购销储备公司、银路路桥工程有限公司。
    三类审计对象（ 62个单位）：除地税局、一类审计对象外的其他一级预算执行单位。
    四类审计对象（322个单位）：全县村级组织(居委会)。
    （3）审计内容:
    ①党政主要领导干部经济责任审计的主要内容：贯彻执行党和国家重大经济方针政策及决策部署情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；经济社会发展战略规划制定执行情况；重大经济决策情况；有关目标责任制完成情况；财政管理以及财政收支的真实合法效益情况；地方政府性债务的举借使用偿还和风险管控情况；自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况；机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况；国有资产的管理和使用情况；履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从政规定情况。
    ②国有企业领导人员经济责任审计的主要内容：贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，推动企业可持续发展情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；企业发展战略的制定和执行情况及其效果；有关目标责任制完成情况；重大经济决策情况；企业财务收支的真实、合法和效益情况，以及资产负债损益情况；国有资本保值增值和收益上缴情况；重要项目的投资、建设、管理及效益情况；企业法人治理结构的健全和运转情况，以及财务管理、业务管理、风险管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，厉行节约反对浪费和职务消费等情况；履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从业规定情况。
    ③村委书记主任经济责任审计的主要内容：有关经济指标的完成情况、惠民政策落实情况、集体资产管理情况、村务公开情况、村务经费使用情况、村级负债情况、民主理财情况、村民土地征用补偿情况、精准扶贫政策落实情况、个人遵守党纪政纪及法律法规和廉洁自律情况。
    （4）审计周期及审计频次。对一、二类审计对象5年审计1次，对问题多、反映大的单位及领导干部加大审计频次；对三类审计对象以部门预算执行审计为主；对四类审计对象，指导乡镇开展村集体经济组织主要负责任人经济责任审计。
    （5）审计方式。就地审计。
    三、审计全覆盖组织方式和技术方法
    （一）创新审计项目组织方式。探索推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式。对财政预算执行审计，应与专项资金审计、国有资产审计、重大投资项目审计相结合；对国有资产进行审计，应将国有资产管理使用情况作为行政事业单位年度预算执行审计或其他专项审计的内容；对国有资源进行专项审计，应将国有资源开发利用和生态环境保护等情况作为领导干部经济责任审计的重要内容；对经济责任审计，应与财政审计、投资审计、国有资产审计、资源环境审计等相结合，实现项目统筹安排、协同实施。
    （二）加强审计项目计划统筹。以财政预算执行审计、经济责任审计、投资审计等审计项目为平台,加大财政、投资、经济责任、资源环境、专项资金等不同类型审计项目的统筹融合力度，一体化安排各类审计项目，做到不同类别审计项目同步安排，协同实施，成果共享。同一年度内对同一被审计单位实施不同的审计项目，应当在人员和时间安排上进行协调，尽量避免给被审计单位工作带来不必要的影响和重复审计。
    （三）加快推进联网审计。进一步总结推广预算执行联网审计，积极推进与财政、地税、社保、公积金等重点部门或领域联网，积极探索开展以在线审计、实时审计为特征的联网审计。
    （四）积极探索大数据审计技术方法。以“智慧审计”为目标，建立大数据综合分析平台。建立全方位数据报送积累机制，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。2017年9月，巴东县审计局已建立大数据分析室，相关业务人员正在湖北省审计厅培训学习。
    四、审计全覆盖组织保障
    （一）开展审计对象大普查，分类确定审计重点和审计对象。在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，如财政审计数据库、投资审计数据库、经责审计数据库。综合考虑单位或部门财政性资金收支总量、往来款项数额、经济活动、领导和社会关注等因素，分类确定审计重点和审计对象。对重点部门、单位以及关键岗位的领导干部加大审计频次，做到重点项目精心实施，一般项目快速完成，简易项目突击完成，努力实现审计全覆盖最大化。
    （二）加强审计全覆盖项目计划管理的协调和配合。审计全覆盖五年规划应作为编制年度审计项目计划的依据；对上级审计机关统一组织的审计项目，预留必要的时间和人力，并保证优先完成。
    （三）充分利用社会审计力量。根据审计全覆盖实施需要，按照一定的程序和方式，购买社会服务，聘请有关社会审计人员、专家或特定专业机构等参与审计工作，为审计全覆盖提供技术支持保障，弥补审计人力资源不足。2017年4月，巴东县审计局采用公开招标方式，采购工程造价咨询机构15家、会计师事务所5家，建立了巴东县政府投资及财政财务审计社会中介机构备选库，同时争取县政府支持已将购买社会服务费用全额纳入财政预算。
    （四）加强内部审计工作。加强与内部审计的联系，对内部审计人员进行培训和指导，建立国家审计与内部审计资源共享机制，充分利用内部审计成果。目前已对全县内审人员培训了两期。