随着社会经济的快速发展和政府投资的持续增长,政府投资规模不断扩大，政府投资建设项目对地方经济社会发展的引导、拉动作用日益突出。地方政府对政府投资审计工作高度重视，社会各界对政府投资审计工作也充满期盼，但是，基层审计机关的压力也越来越大，政府投资审计工作面临的困境也不容忽视。如何破解这些困境和难题，创新政府投资审计思路，适应审计新形势新发展新常态，努力做好审计监督工作，确保政府投资建设行为规范、公正，确保政府投资建设资金安全、绩效。笔者就自身从事政府投资审计工作谈谈个人感受。
一、基层审计机关政府投资审计面临的困难
(一)政府投资审计队伍与政府投资建设项目审计任务不相适应
1.从事政府投资审计人员力量严重不足。
地方政府为加强投资审计工作，基层审计机关都相应地成立政府投资审计机构，核定编制5至7人。由于基层审计机关本身人员编制有限，加之开展审计业务主要是以项目审计组的方式进行，实际固定从事政府投资审计的人员就相对更少。近些年来，随着地方基础设施和公共设施等固定资产投资不断增多，政府投资审计的任务越来越重，而政府投资审计力量严重不足，导致对政府投资项目审计的覆盖率不高。加之地方政府出台的政府投资相关法规对政府投资建设项目达到一定投资额度都要求由审计机关进行工程结算审计，若按审计全覆盖的要求，显然现有政府投资的审计力量是远远不能满足政府投资项目审计工作的要求，审计项目多而力量不足的矛盾日益突出。
2.从事政府投资审计工作的工程造价等专业人才短缺。
政府投资审计涉及的审计事项复杂、专业性强，而困扰基层审计机关最大的难题和风险就是工程造价的审核，而工程项目涉及土建、房屋、公路、桥梁、隧道、水利、装饰装潢等多项建设类别，这就要求审计人员同时具备工程、造价、财务、法律等多方面的知识。从近几年基层审计机关招考的公务员和事业编制看，很少有学习工程造价等专业的大学生报考基层审计机关。由于过去审计机关主要是开展财政财务收支和经济责任审计，拥有大批精通财务审计业务的能手，配备从事工程造价的专业人员很少。从事政府投资审计的人员，一般都是从现有审计人员中选派，并采取短期培训后开展政府投资审计工作，虽然能够开展工作，但由于跨专业领域，面对工程造价审计的复杂局面就显得有些力不从心。由于审计力量严重不足，政府投资审计专业人才短缺，基层审计机关的政府投资审计中工程造价审核主要是聘请社会中介机构开展，基层审计机关是否采信社会中介机构的工程造价审核结果就处于进退两难的尴尬局面，工程造价审核已成为政府投资审计的软肋，专业人才的缺乏是制约政府投资审计工作的主要因素。
(二) 政府投资审计地方性法规与审计法定职能职责存在矛盾冲突
1.《审计法》等法律对政府投资审计的职能定位。
《审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”；《审计法实施条例》第二十条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”。这为审计机关开展政府投资审计工作提供了相关的法律依据。审计署颁布实施的《政府投资项目审计规定》第六条规定，审计机关应对政府投资项目的履行基本建设程序、投资控制和资金管理使用、项目建设管理、有关政策措施执行和规划实施、工程质量、设备、物资和材料采购、土地利用和征地拆迁、环境保护、工程造价、投资绩效等情况进行审计。《审计法》《审计法实施条例》《政府投资项目审计规定》都明确介定审计机关对政府投资建设项目实行全过程审计；《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》明确指出“审计机关和审计人员要依法行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。”以及“各级审计机关严格遵守审计法等法律法规，认真履行工程结算审计法定职责”，进一步明确和规范了投资审计工作。
2.地方政府出台的政府投资审计法规及实际工作要求。
为了加强政府投资审计管理，在《审计法》及实施条例和审计署《政府投资项目审计规定》等有关法律法规的基础上，各级地方政府大多相应地出台了政府投资审计实施办法等相关地方性法规，要求审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的政府投资项目有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计，对其他项目在项目建设竣工后实施工程结算和竣工决算审计。应该说决算审计是对项目进行全过程审计，这与《审计法》及实施条例等法律是一致的。但是，地方政府为了加强对政府投资建设项目的监督管理，过去出台的有关投资审计相关法规，要求审计机关办理工程项目预算即招标控制价 (包括工程实施过程中的设计变更)、工程结算等管理事项，并在实际投资审计工作中将审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据。随着政府投资审计行为的逐步规范，基层审计机关对以前地方政府出台的投资审计法规中明确的项目预算审核职责进行了清理,规范了政府投资审计的职责。同时，随着中国建筑协会《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》以及全国人大法工委对该建议的复函，对地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，应当予以纠正。
(三)国家审计机关聘请社会中介机构参与政府投资审计有关衔接有待进一步细化
为规范政府投资项目审计工作，审计机关都相应明确了政府投资项目审计操作规程，对政府重点投资项目及公共利益和民生项目实施跟踪审计，对其他项目在项目建设竣工后实施竣工决算审计。操作规程对项目决策、勘察设计、招投标、工程合同、财政收支、施工管理与造价、项目效益、跟踪审计等审计内容审计方法及风险防控、质量控制、结果文书和审计评价作了明确规定，具有很强的操作性。但对于聘请社会中介机构参与政府投资审计，不论是过去将项目工程造价委托给社会中介机构，还是现在由审计机关下发审计通知书、组成审计组，将审计事项委托给社会中介机构参与审计，都需要一个具体的操作性强的规程或指南。目前，基层审计机关审计力量不足和专业受限，以及地方政府要求对一定额度以上的项目必须全面进行工程造价审计，这是两个不争的事实，我们应该直面面对，既要依法审计，又要围绕各级党委政府工作中心、服务地方改革发展大局。因此，利用好社会中介机构这支专业技术力量，让他们参与政府投资审计，但又必须承担他自身的民事法律责任，降低审计机关聘请社会中介机构参与政府投资审计的质量风险，这些也至关重要。国家审计与社会审计如何衔接，国家审计机关如何采信利用社会中介机构出具的造价审计结果，社会中介机构是否出具法律文书，应出具哪些法律文书等等，各地作法不一。这也是投资审计潜在的程序风险和成果利用风险。
(四)政府投资审计风险不容忽视
1.国家审计机关自身风险。
项目建设的第一管理责任是项目法人单位，同时需要财政、审计、社会中介机构参与监督管理。但在项目建设过程中，项目建设单位过渡依赖审计机关进行预算、跟踪、结算到决算全过程审计，主管部门、项目法人单位以及参建各方履职不到位，降低自身对项目的过程监管，造成管理上的漏洞，将投资风险全部转移到审计机关，让审计机关既当“运动员”，又当“裁判员”，形成包打天下的工作局面。同时，在政府投资审计过程中，如果建设单位、施工单位、监理单位恶意串通提供虚假工程资料，审计人员很难去伪存真，特别是隐蔽工程的计量签证，难以查实核实，就不能将虚报冒估的工程造价挤到合理的程度，审计结论就可能不准确，则容易出现较高的审计质量风险。同时投资建设领域容易滋生腐败。一些施工企业，通过挂靠、借用资质等想方设法拿到工程项目，加之部分项目建设单位没有履行项目第一责任的职责。因此政府投资审计环境显的更加复杂，而且风险增大。一方面，由于建设项目一般具有投资额大、建设周期长、技术性强等特点，工程造价又具有不确定性，政府投资项目参建各方为了自身经济利益，有时会结成利益共同体，共同应对审计机关的审计监督。另一方面，施工单位通过各种渠道向审计人员打招呼说情，有的送钱送物，有的威胁施压，面对复杂的投资审计环境和利益诱惑，对政府投资审计人员廉洁从审也提出了严峻考验，如果顶不住诱惑，就会违法违纪。
2.社会中介机构外在风险。
近些年来，地方政府为加快本地经济社会快速发展，一批重大基础设施和关系民生的项目相继开工建设，固定资产投资规模不断增长，社会中介机构承担投资项目审计的参与度也越来越高，政府投资审计工作任务繁重，但因审计力量不足和相关专业知识受限等原因，政府投资审计主要通过聘请社会中介机构对工程造价事项进行审计。由于特定的管理机制和工作模式，加强对社会中介机构的从业管理至关重要，特别是社会中介机构参与政府投资审计的质量风险和廉洁风险防控更为重要。目前，社会中介机构参与政府投资建设项目工程造价咨询业务存在随意挂靠、借用资质，散兵作业、居无定所，不讲规矩、不讲程序等现象；有的社会中介机构执业人员因水平参差不齐、责任意识不强等因素，片面追求审减额，对工程建设中涉及的基本建设程序问题、招投标问题、工程量设计变更增减等问题不披露、不查原因，在执业过程存在审核不严、质量不高等问题；甚至社会中介机构少数执业人员缺乏行业自律意识，不讲职业操守，违背职业规范，弄虚作假，高估冒算；有的甚至与施工单位、监理单位串通一气，为违法违纪活动出谋划策，严重损害社会中介机构形象，也严重损害了业主方和国家利益，造成国家资金损失浪费；政府投资审计遗留问题很多，这些都为政府投资审计埋下巨大质量风险和廉政风险，影响着政府投资审计工作向广度和深度发展。
二、加强基层政府投资审计工作思路
(一)拓宽渠道，加强投资审计干部队伍建设
事业要发展，人才是关键，开展投资审计必须要有一批具有工程造价领域的专业技术人才。作为拉动GDP增长“
三驾马车”之一的投资，是当前和今后一段时期经济发展的重要抓手，是经济增长的强大动力，是地方经济发展的重头戏。所以不管从哪个角度来说，审计任务是越来越重。审计机关如何围绕中心服务改革发展大局，就是要加强对政府投资为主的重大工程的审计监督。但是，基层审计机关存在的任务繁重与力量不足的矛盾非常突出，还非常缺少专业技术人员。面对当前投资审计的新情况新要求新问题，必须采取多条腿走路。一是争取政策，直接面对大专院校，招考具有工程技术和预算造价专业的技术人才，增添投资审计队伍新鲜血液；二是选派刻苦、勤奋、好学、进取心强的年轻同志参加工程造价知识学习培训，提升投资审计现有人员专业技术水平；三是从社会聘请有着多年从业经验的造价人员坐班，在工程结算审计时，加强对社会中介机构的工程造价结果进行复核，充实投资审计力量；四是聘请社会中介机构专业技术人员参与工程结算审计，发挥社会审计专业作用。
(二)突出重点, 依法开展政府投资项目审计
地方审计机关要根据本地区政府投资项目情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则，对政府投资项目进行分类分层管理，在法定职责权限范围内开展审计工作，积极稳妥地推进有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督，对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程实施审计，不能芝麻西瓜一起抓。同时，要牢固树立依法审计意识，审计机关不参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。为了规范投资审计行为，降低投资审计质量风险，确保投资审计工作上下一盘棋，建议国家或省级要出台非常祥细的政府投资审计具体操作规程和指南，避免各级审计机关投资审计各行其势，破解投资审计程序不严谨、审计文书不规范、法律尺度把握不准、潜在风险大的难题。此外，省级审计机关对省级财政安排的政府投资项目可以开展上审下和交叉审，统一审计全过程，既可以对规范地方政府投资项目管理起到推动作用，各地审计机关又可以通过项目交叉审，审计人员相互交流借鉴，达到取长补短的效果，审计人员的能力素质也会有很大的提升。
(三)搞好衔接，规范国家审计与社会审计行为
根据全国人大法工委关于投资审计“以审代结”三种情况以及审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，审计机关不得参与工程结算办理等管理活动的要求，考虑到各级地方政府都相应地制定了投资审计有关办法制度，对地方法规相关的强制性或应当性条款，基层审计机关应积极主动地向地方党委政府汇报，修订其强制性条款，争取党委政府的支持；而另一方面，对于建设单位在招投标活动中，或者建设单位、施工单位在合同当中约定以审计结果作为结算依据的，基层审计机关应当尊重平等主体在合同当中双方约定以投资结果作为结算依据的要求，依法开展投资审计工作。由于基层投资人员专业受限等原因，针对第三种情形，基层审计机关将工程结算造价事项委托给社会中介机构聘请专业技术人员进行工程造价审计，社会中介受委托或聘请人员是否需要出具相关法律文书，出具哪些法律文书？如何出具？社会中介应承担哪些责任等一系列问题，仍至关重要；如何搞好社会审计与国家审计的有效衔接，充分发挥社会中介结算造价的专业作用，将社会审计的专业性和国家审计的规范性有机结合，从而提高结算审计的质量，降低投资审计的质量风险和廉政风险，上级审计机关给予明确，出台具体的操作规程或操作指南，从而有利于基层审计机关依法依规开展投资审计，规范国家审计和社会审计行为。
(四)强化监管，提升社会中介机构执业水平
社会中介机构及专业人才参与到政府投资审计，既是弥补当前基层审计机关力量不够的短板，也是为经济社会发展履行社会责任。如何与大家携起手来，共同担当政府投资的服务之责、审计之责、监督之责任，必须以诚实守信为基础、以规范执业为保证、以尽责担当为追求。审计机关不办理工程结算，并不是说审计机关对于社会中介机构办理的工程结算不管不问，而是要对社会中介机构办理的工程结算进行全面审计，审计机关的结算审计职能是法定的，对社会中介机构出具的工程结算意见书，国家审计机关审计时发现存在的虚增工程量、高套定额、隐蔽工程虚假签证等高估冒算工程量价不实的问题，应予以充分批露，责令整改。同时，审计机关应积极与社会中介机构的行业监管部门一道加强监管，搞好对社会中介机构的审计法规和行业执业规范培训，增强社会中介的行业自律意识和社会责任意识，倡导社会中介机构执业争做讲规范、重程序，讲道德、重操守，讲质量、重标准，讲奉献、重责任，讲法纪、重清廉的表率。对于挂靠、借用资质，不按行业规范执业，与建施双方相互勾结骗取国家资金等违纪违规违法行为，坚决查处和除名，构成犯罪的，应当及时移交司法机关追究刑事责任。
(五)廉洁从审，防范政府投资审计廉政风险
投资审计是审计机关审计业务的一个重要组成部分。投资审计在经济社会发展中发挥了十分重要的作用。投资审计的权力很大。同时，投资审计风险也是很大的，投资审计人员是不法分子围猎的对象。基层审计机关必须要面对这些问题，基层审计机关和广大投资审计人员要严格要求自已，有所为有所不为，严格执行审计纪律八不准，坚守审计职业道德，不得利于审计职权，个人影响谋取私利，严格自律，清正廉洁。此外，投资审计光靠审计机关力量是不可能完成的，大多购买社会中介服务，聘请社会中介机构委托结算造价审计事项，然后审计机关出具报告，这个风险很大。审计机关聘请社会中介机构委托审计事项将专业技术人员编入项目审计组开展投资审计，都必须加强对社会中介机构扩其专业人员的管理，对项目所有人员审前要进行廉政谈话，与社会中介机构及其项目审计组所有成员签订廉政和保密责任状；审计组必须设立廉政保密监督员，审中对所有人员进行廉政提醒和监督，记录项目实施过程中廉政保密纪律执行情况；审后党组要组织开展廉政回访，对项目审计组廉政纪律执行情况进行考评，做到每个环节层层压实责任，强化全过程监管，筑牢拒腐防变思想防线，确保审计不出问题，从而防范政府投资审计廉政风险。（涂 红）
