野三关是第三批全国发展改革试点城镇、湖北省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。为全面掌握野三关镇行政管理体制改革试点工作主要成效，找出存在的问题和困难，提出相应的对策和建议，推进改革试点工作不断深化，县委政研室（县改革办）、县政府督查室、县编办（县审改办）组建调研专班，以问卷调查、座谈走访等形式进行了实地调研。现报告如下：
　　
一、试点工作主要成效

　　（一）整合行政管理资源，促进了镇域经济社会全面发展。2012年3月，野三关镇被省委、省政府批准列为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。2013年6月7日，根据上级批准的改革方案，出台《巴东县野三关镇行政管理体制改革试点工作实施方案》（巴办发〔2013〕15号），巴东经济开发区、野三关镇实行“区镇合一”行政管理体制，一套班子两块牌子，设置6个副科级内设机构和3个直属事业单位，明确机构职责，核定人员编制，县直部门首批赋予管理事权，强化公共服务和配套政策支持。改革以来，资源聚合效应凸显，加强了区划内社会事务的综合管理，经济社会发展水平不断提升。2016年，实现工业总产值22.56亿元，比2012年增长56%；完成固定资产投资28.37亿元，比2012年增长609%；财政总收入8511万元，比2012年增长166%。集镇区域扩展到7.86平方公里，常住人口达9.5万人。

　　（二）调整完善下放事权，规范了经济社会管理权限。2013年6月以来，结合野三关镇发展需求，发改、交通、住建、环保、财政等18个部门授权或委托下放事权达63项，赋予了部分管理自主权。今年4月以来，县直部门对照自身权责清单，对原有的下放事权进行重新清理和规范，法律法规规定由县级行政主管部门行使的权力按程序委托给野三关镇行使，县级行政主管部门有派驻乡镇机构的授权行使主管部门职权。清理规范后，原下放野三关镇的行政权力中，因法律法规废立改释取消5项、调整名称15项，最终以委托、授权和交办的形式下放乡镇行使的权力事项共248项，涵盖人事纪检、产业经济发展、城乡规划建设、社会管理和公共服务等领域。县地税局、县公安局充分授权延伸派出机构在野三关镇依法行使相关事权。
　　
　　（三）积极推行集中审批和综合执法，提升社会公共服务能力。贯彻执行“三集中三到位”制度要求，按照“6+4”窗口进驻模式，涉及公安、卫计、民政、人社、国土、工商、农业、食药8个部门65项事项进驻便民服务大厅，“一站式”受（办）理户籍管理、人口计生、婚姻登记、社会保险、劳动权益保障、国土资源管理、工商登记、农业服务等审批和服务事项。设立野三关镇综合行政执法大队，集中行使集镇规划、市政、市容、园林、绿化监管执法权，承接行使县直部门依法委托的行政处罚权，开展多领域联合综合执法，强化行政监管，集镇品位提档升级，面貌发生根本性改变。

　　（四）加强配套政策支持，保障了区镇融合发展的基本要求。在财政管理、公共服务建设、城镇规划等方面，通过简化优化程序、专项重点支持等方式，保障了野三关镇、开发区的发展投入。制定下发《县人民政府关于进一步完善乡镇财政管理体制的通知》（巴政发〔2015〕11号），完成年初目标任务奖励100万元（一般乡镇40万元），超前三年工商税收预算收入按50%返还、上不封顶（一般乡镇按20%返还、100万元封顶），土地出让收入（剔除法定计提后）按100%返还（一般乡镇按80%返还）。安排城市维护费112万元、污水处理运行费96万元。将耕地占用税、土地增值税计入野三关镇（不参与税收分成），在上级专项建设资金方面给予了重点支持。通过学前教育专项、“全面改薄”专项和民族地区普通高中专项等政策，支持野三关镇基础教育发展，2014年来共投入资金近4000万元用于新改扩建校舍、购置教学设备设施。在职务层级和人员编制方面，提升区镇主要领导和中层干部职务级别和待遇，每年在招录招聘、选调遴选、退役士兵安置用编指标上予以倾斜，近4年来，为野三关镇政府（开发区管委会）、学校、医院等镇直单位补充人员150余人。

二、存在的问题和困难

（一）内部管理机制待优化。

　　1．运行机制不够顺畅。调查显示，多数受访者认为，区镇合一之后存在重“镇”轻“区”现象。镇党委政府往往将更多的精力放在农业农村、社会发展、集镇建设等事务上，而与开发区发展密切相关的招商引资、企业服务、项目建设等工作存在不同程度的弱化或者不够到位，特别是一些本身应以服务开发区为主要职能的内设机构、直属单位自身定位不清，职能认识不足，没有很好地发挥作用。与此同时，部分县直单位对支持开发区的发展重视程度有所下降，存在工作弱化现象，将野三关镇等同于普通乡镇对待。

　　2．人员分布不尽合理。从镇党委印发的分工文件和访谈情况看，一方面部分内设机构人员没有配齐，有的配了也没有从事本岗位工作，同时存在上下对接偏差和沟通不畅的现象。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构，最多时配备2人。另一方面，承担开发区招商引资、企业服务等相关职责的工作力量明显不足，仅占到工作人员总数（不含工程建设指挥部人员）的5%，而从事党政综合事务的人员达到23%。与此同时，还存在比较突出的人岗不符现象，部分明确为服务开发区的工作人员没有从事开发区的工作。如招商引资服务中心目前在编在岗8人，从事本岗位工作的不到3人，一度还仅有1人。

　　3．管理制度不够完善。日常运转、干部人事管理、事权下放承接等有关制度机制不健全，缺乏较为完备和系统有效的管理制度和工作规程。问卷显示，48%的被调查者认为建立了部分运行机制和工作制度。特别是作为区镇合一改革试点镇而设立的与其他乡镇完全不同的6个办公室和3个直属事业机构，对如何充分发挥综合、统筹、协调作用研究不够，没有探索建立一套行之有效的运行管理制度，在工作中主动与县直相关部门对接不够，作用发挥不力或不够充分，更无能力承接下放的相关事权，部分机构在某种程度上成为一个“空架子”。职、权、责没有理顺，这是导致一些工作运行不畅的重要原因之一。

（二）下放事权承接有难度。

　　1．放权事项不够精准。哪些权力野三关镇没有而需求量大面广、下放方便有效？部门没有认真细致调查研究，存在重复性、应付性委托或授权下放，下放事权的针对性不强、含金量不高，部分看似放权，实则推责，增加了基层负担，很容易造成管理“真空”。同时，野三关镇虽然反映管理事权少、权限小，但对法律法规规定应有权力事项和迫切需要部门下放的权力事项研究不够，主动对接不够，“点菜”放权清单不准确。

　　2．区镇承接能力不足。在部门放权过程中，野三关镇（开发区）对有些事权因暂无相关专业人员而不愿或拒绝承接，在调整后的下放权力事项中，大部分是由县直部门授权派驻乡镇机构承办。野三关镇所属机关事业单位干部队伍总量大，但懂规划、懂招商、懂经济、懂执法等专业技术骨干严重缺乏，能力培养不足，人头多而专业事无人办，下放事项“接不住，干不了”。
3．部门放权后监督指导缺位。现行相关法律规定大多数行政权力都在县级行政主管部门，按程序委托或行政授权乡镇办理后，其执法主体资格和承担法律责任的仍是县级部门，但部门对此往往不够重视，多数存在一放了之、放而不管、协同不够，规范性文书提供不到位，监督指导不到位。

（三）集中审批和综合执法不到位。

　　1．集中审批和服务效果不明显。现有应该进入野三关便民服务大厅服务窗口的部门和事项并没有全部进驻，据统计，16个需进驻部门目前进驻8个，101项需进驻事项目前进驻65项，进驻率均未超过70%。下放许可事项也未全部进驻便民服务大厅实行集中审批，目前大厅只是发挥办理简单服务事项和收集资料的作用，多数审批事项仍需到镇相关部门去办理，不能实现“一站办理，一次办结”。

　　2．综合执法职能发挥不充分。改革前，设立县城管局野三关分局，核定事业编制5名，承担野三关镇集镇管理执法工作。改革后，野三关城管分局职责及人员编制整体划入野三关镇综合行政执法大队，人员编制增至15名，承担集镇管理领域的监管执法和县直部门委托执法职责。从工作情况看，综合行政执法大队主要承担集镇管理执法，还额外从事了集镇建设管理事务，而自身执法职责综合不到位，无精力无能力承接县直部门委托执法。如县环保局下放事权后，安排野三关镇综合行政执法大队2名人员参加省级举办的执法业务培训，并取得《环境监察执法证》，但工作开展不理想。

（四）财政收入保障压力大。

　　1．自身财政收入持续下滑。受国际国内经济整体下行压力加大等因素影响，开发区（野三关镇）实体经济培育不够，闲置企业厂房利用率不高，发展速度减缓，存在“吃老本”现象。2014-2016年，野三关镇分别实现财政总收入11065万元、10646万元、8511万元。2016年，野三关镇实现地方税收收入5722万元，较上年8402万元减少2680万元，其中实现土地类税收1830万元，较上年3921万元减少2091万元，收入萎缩明显。

　　2．县级财政增加投入十分困难。目前，我县实行乡财县管体制，县级对野三关镇的财政税收分成比例不高，野三关镇仍然是“吃饭”财政，用于野三关镇及开发区的财政积累和发展的资金不足。2016年，野三关镇税收年初预算11155万元，完成7916万元，税收分成为零，较上年减少609万元。为保基本运转，县财政实行了兜底保障。在当前县级财政收支矛盾异常突出、财力非常紧张的情况下，很难给予更多的财政投入保障。

三、对策建议

（一）围绕全县建成“三基地一枢纽”发展战略进一步强化野三关镇的支点地位。

　　1．进一步坚定区镇融合发展的信心。在经济发达镇建有开发区的推行“区镇合一”行政管理体制，是党中央、国务院关于深化经济发达镇、开发区发展改革的部署要求，其目的是整合行政资源，实现优势功能互补，发挥属地政府职能推动开发区建设，发挥开发区在经济发展上的引擎作用。要按照县委、县政府“一城两翼”发展布局，充分发挥1+1﹥2效应，借开发区发展之力带动野三关镇的全面发展，进而辐射带动县域江南片区加速发展，推动野三关镇成为全县经济社会发展的重要支点。

　　2．继续举全县之力支持开发区发展。县委县政府要进一步加强领导，建立健全工作机制，切实加强向上争取改革试点镇的各项政策。建立服务经济开发区联席会议制度，定期召集野三关镇和县直相关部门负责人开会研究开发区工作，进一步强化县直部门服务功能，最大限度整合全县资源，继续形成举全县之力推进开发区发展的强大合力。

　　3．加快推进“三园三都”建设。野三关镇党委政府要按照打造“三园”（高新技术产业园、富硒农副产品加工园、农民工返乡创业园）和“三都”（武陵酒都、鄂西药都、华中凉都）的发展战略，想方设法充分调动全镇乃至全县力量，以等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感，加快推进镇域经济社会发展，从而提升县域经济整体实力。要进一步深化供给侧结构性改革， 以市场为导向，大力培育实体经济，盘活闲置资产，充分发挥开发区的企业积聚效应、人才积聚效应。

（二）围绕简约精干高效进一步优化内部管理体制机制。

　　1．建立健全区镇融合发展工作机制。进一步深化“区镇合一”行政管理体制，以担当有为的精神，积极探索，勇于改革，大胆创新，努力实现区镇融合发展的最佳效果。按照改革试点工作实施方案，强化各内设机构职责定位，理顺工作运行机制，充分发挥内设机构的职能作用，其中履行社会管理职责的内设机构以镇为主，履行经济管理职责的内设机构以开发区为主。

　　2．强化内部管理合理定岗定责。在领导力量上，可以调整配备1名常务副镇长（按程序争取核定为正科级领导职务），协助镇长负责政府的全面工作，让镇长侧重履行开发区管委会主任职责，腾出精力主抓开发区经济建设工作。在内部人员分布上，充分兼顾区与镇之间的工作力量，按照人岗相适、保障需要的原则，调整优化人员分工，精简党政办等综合性机构人员，充实到经贸办、招商办、经发办等力量薄弱的机构。县招商引资服务中心人员要归位真正从事本职工作，加强对入园企业的“保姆式”服务，开展为企业代办服务，结对联系帮助企业排忧解难，营造简便高效的营商环境。

　　3．探索开发区征地拆迁推行政府购买社会服务模式。明确和发挥开发区工程建设指挥部的统筹组织及督办协调作用，推行推进开发区征地拆迁社会化市场化运行，避免过多占用行政资源。

（三）围绕完善政府职能进一步强化经济社会管理权限。

　　1．按需下放，依法编制赋权清单。待省政府研究公布全省经济发达镇赋权事项通用清单后，结合野三关镇和开发区管理实际需要，研究明确我县的赋权清单，依法授予野三关镇的相关行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等权力，并承担相应的法律责任。省政府赋权清单外的权力事项，由野三关镇按需“点菜”，部门按法定程序无条件委托或授权实施。

　　2．统筹资源，强化人事调度管理权。根据需要，除法庭、公安派出所、司法所、食药监所、工商所、学校、卫生院等机构外，可将人社中心、水利水产管理站、林业管理站、国土资源所等延伸派驻机构放由野三关镇实行属地管辖，统一调度使用，县直相关部门负责业务指导。继续实行延伸派驻的机构，其工作考核以野三关镇为主，干部任免等重要事项事先征求镇党委政府的意见。

　　3．规范管理，强化放权后监管指导。凡属委托或授权办理的事项，县直相关部门要提供规范性的法律文书，并加强跟踪培训指导，办理量大的可授权启用县直部门二号行政公章。对专项执法事项，县直部门要加强专项培训，并有计划的选派人员参加上级部门培训，协助获取相关执法资格。

（四）围绕“一平台一队伍”深入推进集中审批和综合执法。

　　1．加强便民服务大厅建设。按照乡镇便民服务大厅规范化建设要求，完善服务功能条件，严格执行“三集中三到位”制度，应进驻部门、审批事项、公共服务事项要全部进驻，配齐大厅办公人员，强化窗口服务和管理，真正实现“一站办理，一次办结”。

　　2．大力推行“互联网+政务服务”。巩固深化“农民办事不出村”成效，加大全省智能政务服务电子平台和全省政府投资项目联审平台的运用力度，开展数据化代办服务，强化“网上办理”的理念和能力，真正“让数据多跑路，让群众少跑腿”。

　　3．建立健全综合联勤执法机制。可以依托镇综治办牵头协调，以镇综合行政执法大队为主体，联合相关镇直部门，有计划的开展联合联勤执法活动，整合资源加大监管力度，营造公平公正的社会环境。积极探索适合经济发达镇的城镇管理运行机制。

（五）围绕创新财政管理体制进一步强化配套政策支持。

　　1．进一步加大财政支持力度。考虑经济发达镇经济总量和发展规模，结合财税体制改革，提高财政收入考核和财税分成比重，以近三年年均财政收入为基数，确定一个时期内将超收部分扣除镇本级应负担增支部分外全额返还给野三关镇。进一步加大基本支出和垃圾污水处理、镇村规划编制、基础设施建设与维护等专项支出保障力度。将土地出让金等土地有偿使用费，除按规定上缴中央和扣除相关费用外，其余部分全额返还野三关镇，用于土地收储、项目前期费等。

　　2．建立重点项目部门领导班子成员联系开发区工作制度。发改、国土、住建、规划、交通、水利、环保等涉及项目申报和审批的重要部门，明确一名领导班子成员联系开发区的项目建设工作，定向定责落实相关工作任务，该由相关部门办理的事项，由联系领导协调内部股室限期办理。

　　3．放宽政策限制条件增强造血功能。在制定经济社会发展政策方面，在不突破法律法规的前提下给予更多的发展自主权。允许社会资本参与城镇公用设施投资和运营，弥补社会事业投入的不足。强化野三关镇为镇域内“以钱养事”公益性服务项目及经费的管理主体，加强对农业、畜牧兽医、文体广电、交通城建环保等公益性服务组织的集中统一管理。

（六）围绕聚集人才支撑进一步加强干部队伍能力建设。

　　1．建立务实高效的用编用人制度。在核定的机构人员编制总量内，野三关镇（开发区）根据工作需要，简化编制使用核准程序，在全县范围内优先选拔优秀年轻干部、专业技术干部。科级干部配备由野三关镇（开发区）提名推荐，所属内设机构及镇直单位班子成员由野三关镇党委按规定程序任免后报县组织人社部门备案。在新招录人员中要注重加大懂规划、懂经济、懂法律的专业年轻干部的补充力度。

　　2．建立下派上挂双向挂职培训制度。县直放权部门要选派综合素质好、专业能力强的干部下派野三关镇挂职，实地进行带班培训指导，野三关镇要选派相关业务人员上派到县直部门挂职，有针对性地跟班学习。通过双向挂职培训，切实加强乡镇承接能力建设。

　　3．建立鼓励实干创新的用人导向机制。注重实干，鼓励创新，在干部培养培训、选拔任用、评先表彰和职称评聘等方面向野三关镇予以倾斜，鼓励干部、专业技术人才到野三关镇和开发区干事创业。
 
调研组成员：刘贤圣 伍先华 余志朝 刘洪义 李杰 吴帮胜